Elektronické komunikace: Česko na pranýři

Evropská unie nám již poslala první upozornění na to, že jsme dosud nepřevzali nový regulační rámec elektronických komunikací. Máme jej převzít skrze nový zákon o elektronických komunikacích, který je právě projednáván v Parlamentu. Jak to ale vypadá, poslanci se chystají z toho zákona odstranit jednu jeho podstatnou ingredienci: elektronické komunikace.

Od roku 2000 u nás platí stávající telekomunikační zákon, kterým jsme převzali do naší legislativy dřívější "pravidla hry" (tzv. regulační rámec) EU v oblasti telekomunikací, pocházející ještě z roku 1998. Dnes už ale má EU úplně nový regulační rámec, a po nás chce abychom jej do své legislativy také zapracovali. Navíc jsme již v pozici členské země, takže to po nás může Unie důrazně požadovat, a v případě neuposlechnutí i uvalit sankce.

Správně jsme měli nový rámec převzít již k okamžiku našeho vstupu do EU. To se nestihlo, protože nový zákon o elektronických komunikacích, který tak má učinit, nebyl ještě připraven. Teď už jeho návrh existuje - připravilo jej ministerstvo informatiky, a 1. září jej odsouhlasila vláda a poslala do parlamentu. Zde se ale teprve projednává, a tudíž stále neplatí.

EK nás varuje

Evropská komise vydala počátkem prosince již desátou tzv. implementační zprávu, hodnotící stav rozvoje sektoru elektronických komunikací a kvalitu převzetí celého regulačního rámce v jednotlivých členských zemí. Tentokráte se nás tato zpráva týkala již coby členské země, a nevyšli jsme z ní nijak lichotivě. Ocitli jsme se totiž mezi pěti posledními členy, kteří nový rámec ještě nepřevzali. Jde konkrétně o

Belgii, ČR, Estonsko, Lucembursko a Řecko

V návaznosti na tuto zprávu by EK měla v nejbližších dnech podniknout konkrétní akce vůči všem opozdilcům. Vůči původním členským zemím (Belgie, Lucembursko, Řecko) již delší dobu běží tzv. přestupkové řízení (infringement procedure), v rámci kterého se tyto země mohou dostat až před Evropský soudní dvůr. Ten na ně může uvalit citelné sankce za nesplnění jejich povinností s přebíráním společné unijní legislativy.

Česká republika, podobně jako Estonsko, je coby nově příchozí teprve na začátku přestupkového řízení , a tak nás v nejbližších dnech čeká nejprve "první vážné varování", v podobě formálního upozornění a dotazu na stav věcí (tzv. Letter of Formal Notice). To je prvním stupněm přestupkového řízení, podle článku 226 Smlouvy o Unii. Komise v něm požaduje předložit vysvětlení, a dává na to (obvykle) dva měsíce. Pokud ji vysvětlení uspokojí a sezná, že věci jsou na dobré cestě, další kroky již nepodniká.

V opačném případě, pokud členská země nereaguje, nebo její vysvětlení není pro Komisi uspokojivé, pokračuje "přestupkové řízení" druhým kolem. Tím je zaslání tzv. odůvodněného stanoviska (Reasoned Opinion), ve kterém již jsou uvedeny důvody porušení právních předpisů EU a lhůta, ve které má stát nedostatky odstranit (obvykle do dvou měsíců). Pokud se tak nestane, může být záležitost předána Evropskému soudnímu dvoru.

Původní členské země měly nový regulační rámec převzít do své legislativy do 25. července 2003. Osm zemí, které tak neučinily, dostalo "první vážné varování" (Letter of Formal Notice) 8. října 2003. Druhá fáze "přestupkových řízení" (Reasoned Opinion) následovala v prosinci 2003, již jen vůči sedmi zemím (bez Španělska, které mezitím rámec převzalo). Dnes, tedy po celém roce, nový rámec stále nepřevzaly tři původní členské země (Belgie, Lucembursko a Řecko). Tento jejich přestupek již řeší Evropský soudní dvůr, který ale zřejmě ještě neuložil žádné sankce.

Jak nás vidí EU?

O tom, jaký další postup čeká ČR v přestupkovém řízení kvůli nezavedení nového regulačního rámce, budou rozhodovat dvě věci:

  • náš vlastní postup v přejímání nového rámce, spojený hlavně s přijímáním nového zákona o elektronických komunikacích
  • to, jak náš postup a naše aktivity hodnotí samotná Evropská komise.

Začněme nejprve tím, jak nás "vidí" v Bruselu. Podle právě zveřejněné desáté implementační zprávy, kterou lze považovat za "oficiální pohled" EU, to nevypadá až tak katastrofálně. V této zprávě se totiž uvádí, že ČR sice ještě nepřevzala nový rámec, ale současně se obecně konstatuje, že "postup se zdá být na dobré cestě", byť prý existují oblasti pro zlepšení, které komise bedlivě vyhodnocuje.

Toto celkové konstatování vychází z toho, že EK hodnotí dosavadní návrh zákona o elektronických komunikacích a způsob převzetí požadavků evropského regulačního rámce kladně, stejně jako úsilí věnované probíhajícím přípravným fázím (přípravě a prosazení tohoto zákona). Pochopitelně si neodpouští poznámky typu "stále je co zlepšovat", a upozorňuje na konkrétní nedostatky. Ty se ale, podle tónu zprávy, nezdají být nějak fatální.

Důležité je ovšem podotknout, že zpráva stále ještě vychází z předpokladu, že nový zákon nabude účinnosti již k 1. lednu 2005. Dnes již je jasné, že se to nestihne, a realističtěji vypadá spíše druhé čtvrtletí příštího roku. Především ale zpráva EK nemohla vzít v úvahu nejnovější události, spojené s projednáváním zákona v Parlamentu. Ty by mohly, jak se zdá, dosti podstatně ovlivnit způsob a hlavně "kvalitu" převzetí nového rámce elektronických komunikací.

Co se děje v Parlamentu?

Návrh zákona o elektronických komunikacích zřejmě již prošel nejkomplikovanější fází projednávání ve výborech, mezi prvním a druhým čtením před celou Sněmovnou. Právě ve výborech se totiž projednává většina pozměňovacích návrhů a nejrůznějších připomínek, a řeší i další souvislosti, s tím že doporučení výborů mají asi největší šanci na úspěch při následném projednávání a hlasování před celou sněmovnou. I zde se samozřejmě mohou objevit další pozměňovací návrhy, ale nejsou-li předjednány ve výborech, jejich šance na prosazení je menší.

Návrh zákona o elektronických komunikacích projednávalo hned několik výborů, a nejvíce pozměňovacích návrhů a připomínek se sešlo ve výboru hospodářském. Ten se zabýval hlavně "telekomunikačními" aspekty celého návrhu, a v jeho doporučení je hned několik změn, které osobně považuji za překvapivé až přímo převratné.

Například to, že náklady na odposlechy nebudou hradit operátoři, ale ten kdo si je vyžádá (tedy policie, resp. bezpečnostní složky). To je dosti radikální obrat oproti současné praxi (podle mne k lepšímu). Nebo uzákonění ochrany uživatelů před dialery - před "zlomyslným přesměrováním s důsledkem zdražení služby" (jsem velmi zvědav na konkrétní podobu).

Zajímavé je také to, že hrazení ztrát z univerzální služby by se nově měl ujmout stát - alespoň v případě ztrát, vznikajících kvůli tomu, že operátoři musí poskytovat zvýhodněné tarify pro postižené a "sociálně slabé". Na jedné straně je to změna k lepšímu oproti současnému stavu, kdy na všechny ztráty z univerzální služby mají přispívají všichni operátoři. Na druhou stranu, když už se stát rozhodl nést náklady na to co si sám vynucuje, proč to dělá tímto způsobem? Proč chce dávat peníze jednomu operátorovi (či několika operátorům), aby poskytovali své služby za nižší ceny tomu, koho určí stát?

Proč raději stát nedá stejné peníze rovnou tomu, koho považuje za potřebného, nejspíše formou nějakých dávek pro postižené apod. - a ti si pak koupí služby od toho, koho si vyberou, a za standardní ceny? Již jen z hlediska rozvoje konkurence na trhu by to určitě bylo rozumnější a čistší řešení.

Jak převzít nový regulační rámec?

Z pohledu EU však bude podstatná spíše úplně jiná věc, související s problematikou medií a hlavně digitálního vysílání. Jde o to, že samotné "elektronické komunikace" jsou výsledkem konvergence dvou oblastí: telekomunikací a médií (hlavně oblasti rozhlasového a televizního vysílání). Původně byly tyto dvě oblasti chápány jako oddělené, a byly upraveny samostatnou legislativou, na jejíž dodržování dohlíží samostatní regulátoři. Také u nás dosud máme samostatný telekomunikační zákon (zákon č. 151/2000 Sb.) a zákon o rozhlasovém a televizním vysílání (zákon č. 231/2001 Sb.), a dva samostatné regulátory - Český telekomunikační úřad a Radu pro rozhlasové a televizní vysílání. Dnes se tito dva nezávislí regulátoři dokonce soudí, kvůli přidělování kmitočtů pro digitální vysílání (z popudu RRTV).

Nový regulační rámec ovšem již vychází z předpokladu konvergence těchto dvou oblastí, které upravuje společně - zavádí společná pravidla, platící jak pro přenosy dat, tak i pro rozhlasové a televizní vysílání, jak v oblasti kmitočtů, sítí atd. Mimochodem, proto se již také nehovoří o novém "regulačním rámci telekomunikací", ale již o "rámci elektronických komunikací", což je termín který se vžil pro celý nově zkonvergovaný sektor. To možná nejpodstatnější na celém novém rámci je ale záměr zavést pro něj jednotná pravidla fungování, bez ohledu na to, zda ta či ona síť, operátor atd. se právě zabývají přenosem "obecných dat" či dat představujících digitální televizní či rozhlasové vysílání.

Nový evropský regulační rámec přitom nepředepisuje všechny detaily toho, jak má být implementován v národních legislativách členských zemí. Například to, zda má existovat jen jeden jediný regulátor pro celou oblast elektronických komunikací, nebo zda mohou být kompetence rozděleny mezi více subjektů. Stejně tak nepředepisuje to, zda má být do národní legislativy implementován jedním jediným zákonem, nebo skrze několik různých zákonů. U nás jsme se například rozhodli pro zachování dvou nezávislých regulátorů (ČTÚ a RRTV), a pro jeden nový zákon (zákon o elektrických komunikacích), který jednak nahradí stávající telekomunikační zákon, ale kromě toho bude novelizovat také příslušné pasáže zákona o rozhlasovém a televizním vysílání, tak aby se tyto dostaly do souladu s novým regulačním rámcem.

Tak se i stalo, a návrh zákona o elektronických komunikacích skutečně obsahuje relativně rozsáhlou pasáž, novelizující zákon č. 231/2001 Sb. (o rozhlasovém a televizním vysílání). Mimo jiné tak nově upravuje problematiku digitálního vysílání, stejně jako kompetence obou nezávislých regulátorů v této oblasti. O tom, jak je toto nové a přesnější vymezení kompetencí potřebné, svědčí i současné spory obou regulátorů ohledně přidělování frekvencí pro digitální vysílání.

Zajímavé přitom je, že v době kdy se právě naznačená koncepce (dva regulátoři, jeden nový zákon nahrazující jeden původní a novelizují druhý původní zákon) teprve rodila, zvažovala se i varianta se sloučením obou regulátorů. Na jednom z přípravných seminářů se k tomu vyjádřil i ministr informatiky Vladimír Mlynář, v tom smyslu že sloučení obou regulátorů by bylo politicky neprůchodné - z celé implementace regulačního rámce, která je spíše "technickou" záležitostí, by se prý rázem stala záležitost navýsost politická, která by přípravu nového zákona výrazně zkomplikovala a výrazně prodloužila.

Zákon o elektronických komunikacích - bez elektronických komunikací?

Dnešní situace naznačuje, že dřívější obavy ministra Mlynáře rozhodně nebyly nadnesené. V Poslanecké sněmovně se totiž ukázalo, že ani relativně "technický" zásah do oblasti digitálního vysílání, který měl nový zákon udělat (skrze novelizaci zákona o rozhlasovém a televizním vysílání) není průchodný. Celá problematika digitálního vysílání, ve které se střetává řada různých a často i protichůdných zájmů různých subjektů, se zdá být natolik komplikovaná, vnitřně rozporná a plná všelijakých extrémů, a ani poslanci si s ní nejspíše nevědí rady. V jednu chvíli například znovu navrhli sloučení obou regulátorů (ČTÚ a RRTV), a tedy ještě větší "přitvrzení" než s jakým přišel návrh zákona, aby v zápětí přešli do úplně opačného extrému - do návrhu toho, aby celá "mediální oblast" byla z návrhu zákona o elektronických komunikacích vypuštěna, a řešena "nějak jinak", nejspíše samostatnou novelou zákona o rozhlasovém a televizním vysílání.

Po formální stránce to je možné, neboť nový rámec může být implementován skrze více zákonů. Pokud poslanci odstraní ze stávajícího návrhu zákona úplně celou jeho část 14 ("Změnu zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání), pak ze zákona "o elektronických komunikacích" udělají nový "zákon o telekomunikacích". Budiž, možné to je.

Podstatný je ale časový faktor, a pak také "sladěnost" úpravy telekomunikací a problematiky médií (digitálního vysílání). Jestliže už dnes nám Unie hrozí prstem za opožděné převzetí nového rámce, jak se bude tvářit na vyjmutí celé jedné významné oblasti a odklad ve smyslu "vrátíme se k tomu někdy v budoucnu"? A jak se vyrovnáme (my sami i EU) s tím, že část telekomunikačních sítí bude již podle nového zákona podřízena novým pravidlům (na základě nového evropského regulačního rámce), zatímco jiné sítě (momentálně sloužící potřebám zajištění digitálního vysílání) budou fungovat stále podle starých pravidel? Obávám se, že pokud k tomu dojde,dosavadní relativně shovívavý přístup Unie k našemu zdržení se rázem změní k horšímu.

Druhé čtení návrhu zákona o elektronických komunikacích, pro které se popsané změny chystají, má Poslanecká sněmovna na programu již toto úterý, 14.12.2004.

Diskuze (14) Další článek: Acer nabízí PC Power F1b s předinstalovaným Linuxem

Témata článku: , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , ,